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完善生育支持政策體系——基于社會投資和家庭友好視角 | |
文/陳偲，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）報刊社編輯、博士；李志明，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部教授 一、問題的提出：我國生育支持政策面臨結(jié)構(gòu)性不平衡挑戰(zhàn) 我國面臨人口長期均衡發(fā)展的壓力，低生育率、人口老齡化等問題凸顯。一方面，我國的出生人口持續(xù)走低。自2016年實行全面二孩政策以來，我國出生人口以年均164.2萬人的數(shù)量連續(xù)5年下降。國家統(tǒng)計局發(fā)布的國民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年出生人口為1062萬人，人口出生率為7.52‰，人口自然增長率為0.34‰，人口增長再次創(chuàng)下新低。另一方面，老齡化程度不斷加深。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口的比重達(dá)到18.7%。預(yù)計“十四五”期間老齡人口占總?cè)丝诒戎貙⒊^20%，進(jìn)入中度老齡化階段。在此背景下，中國將面臨人口總量萎縮的風(fēng)險，而少子化的疊加將進(jìn)一步加劇人口老齡化危機(jī)。 家庭承載著生育與養(yǎng)育的重要功能。我國面向家庭的生育支持政策體系尚存在結(jié)構(gòu)性不平衡，能否有效回應(yīng)人口轉(zhuǎn)變壓力需要高度重視。 1. 兒童養(yǎng)育成本家庭化與社會化有待進(jìn)一步平衡 不同于傳統(tǒng)社會兒童養(yǎng)育家庭化、私人化的特點，現(xiàn)代社會中兒童養(yǎng)育的收益已從家庭延伸到社會。而目前我國的兒童養(yǎng)育成本仍主要由家庭承擔(dān)，生育支持政策對于養(yǎng)育成本分擔(dān)的社會化程度較低。一方面，現(xiàn)有政策對家庭的支持力度有限。如在經(jīng)濟(jì)支持上以生育階段的津貼補助為主，對養(yǎng)育、教育階段的補助幾乎只面向困境兒童；在服務(wù)支持上主要面向3歲以上的幼兒園階段，3歲以下托育階段主要支持確有困難的家庭，普惠性服務(wù)覆蓋面有限；在時間支持上以女性就業(yè)人群為主，對男性和非就業(yè)人群的支持較少。另一方面，家庭面臨高昂的養(yǎng)育成本。當(dāng)前，在人口流動加速、家庭規(guī)?？s小和穩(wěn)定性減弱、女性勞動參與率和勞動強(qiáng)度提升等背景下，家庭的部分自我支持功能逐漸弱化。而與此同時，兒童養(yǎng)育被高度精細(xì)化，家庭需要投入大量的經(jīng)濟(jì)、時間和機(jī)會成本。如在經(jīng)濟(jì)成本方面，有研究指出，中國家庭養(yǎng)育一個孩子到18歲的平均成本為48.5萬元，為人均GDP的6.9倍，該倍數(shù)幾乎是全球最高的。同時，家庭中的女性需承擔(dān)產(chǎn)假、兒童照顧等時間成本，以及職業(yè)上升期與生育期重疊帶來的就業(yè)歧視、工作—家庭難以平衡、職業(yè)發(fā)展困境等機(jī)會成本。因此，面對沉重的兒童養(yǎng)育壓力，家庭常?！袄硇浴钡剡x擇減少生育數(shù)量，這也是近年來我國生育率持續(xù)低迷的重要原因之一。 2. 生育支持各類政策工具的協(xié)同與平衡有待進(jìn)一步得到關(guān)注 目前，我國對育兒進(jìn)行支持和干預(yù)的各類政策工具各有側(cè)重：既有家庭的產(chǎn)假、陪產(chǎn)假等，也有生育津貼、支持家庭的稅收減免等，還有為兒童提供非家庭成員的托育機(jī)構(gòu)、居家?guī)椭?、幼兒園教育等照顧服務(wù)。但與此同時，不同政策工具的側(cè)重可能會產(chǎn)生不同的政策后果，如對家庭經(jīng)濟(jì)支持的增強(qiáng)和服務(wù)支持的弱化，可能會更強(qiáng)調(diào)女性回歸家庭，其政策目標(biāo)更容易實現(xiàn)照顧的“再家庭化”；家庭替代服務(wù)支持的強(qiáng)化則更傾向于將女性視為勞動力，是照顧的“適度家庭替代”導(dǎo)向；時間政策的效果則更具多樣性，短期的生育假期可以支持女性照顧兒童并比較容易回到就業(yè)崗位，但過長的假期則會導(dǎo)致女性長期離開工作崗位，增加再次進(jìn)入勞動力市場的難度。當(dāng)前，我國政策體系對于各類政策工具組合與平衡的關(guān)注尚不充分，需要提前謀劃，通過政策工具的平衡確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)。 因而，中國應(yīng)在支持人口長期均衡發(fā)展的語境中，構(gòu)建促進(jìn)兒童養(yǎng)育成本社會化、具有中國特色的生育家庭支持政策體系。 二、完善生育支持政策的新視角：社會投資理念與“家庭賦能”目標(biāo) 生育支持政策中結(jié)構(gòu)性不平衡涉及的基本邏輯：一是在資源投入方面，兒童養(yǎng)育成本的家庭化與社會化的進(jìn)一步平衡，需要在生育支持中投入更多的公共資源，這些公共支出是消費還是投資？單純的消費意味著在實現(xiàn)社會目標(biāo)的同時需要在更大程度上控制經(jīng)濟(jì)成本，而一定程度上投資的功能則意味著可以在收益的基礎(chǔ)上考慮投入。二是在政策理念方面，是主張將女性留在家中照顧兒童、發(fā)揮家庭傳統(tǒng)功能支持生育，還是更多通過促進(jìn)性別平等提升生育率，抑或?qū)⑴砸暈閯趧恿?，通過服務(wù)替代或服務(wù)賦能減輕家庭壓力從而增加生育意愿？ 關(guān)于第一個議題，在資源投入方面，有關(guān)生育支持的財政投入既是消費也是投資，需從中長期角度來理解生育支持投入對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的價值。長期以來，社會建設(shè)領(lǐng)域的投入經(jīng)常被視為財政支出、負(fù)擔(dān)、壓力，難以轉(zhuǎn)換為直接的經(jīng)濟(jì)效益。事實上，從社會投資視角出發(fā)，以民生建設(shè)為重點的社會建設(shè)具有很強(qiáng)的“投資性”，社會福利本身也可以成為一種“生產(chǎn)要素”，社會建設(shè)也可以成為一種“開發(fā)性投資”。在生育支持政策方面，首先，面向家庭的生育支持具有正外部性，既是對人口發(fā)展，也是對未來人力資本的投資，同時，女性就業(yè)率的提升、未來勞動人口的數(shù)量增加和素質(zhì)提升，都將帶來經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)率的提升。其次，普惠性服務(wù)支持、生育津貼等方面的投入既有助于減輕家庭經(jīng)濟(jì)壓力，也可以避免因就業(yè)機(jī)會的減少而帶來家庭收入的減少，有助于家庭提升消費能力、降低風(fēng)險預(yù)期，為拉動社會需求、推動消費升級奠定基礎(chǔ)。再次，生育支持的普及有助于實現(xiàn)“起點公平”，縮小城鄉(xiāng)、不同社會群體的家庭在兒童早期照顧中的差距，與其他社會政策如教育、醫(yī)療、就業(yè)等協(xié)同發(fā)揮作用，促進(jìn)社會公平、降低社會交易成本。 關(guān)于第二個議題，在政策理念方面，無論在我國的社會層面還是家庭層面，將女性視為勞動力進(jìn)行生育支持是基礎(chǔ)，需以此為前提為家庭賦能。在社會層面，隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，勞動力供給的減少將成為值得關(guān)注的問題，育兒支持政策需要將女性定位于重要的勞動力資源，為女性的勞動參與提供充分支持，而不僅定位于承擔(dān)部分照顧功能的家庭成員。在家庭需求層面，大多數(shù)女性具有參與勞動力市場的主觀意愿，為家庭提供經(jīng)濟(jì)支持的主觀動力。在為家庭賦能的過程中，既需探索生育支持的“適度家庭替代”，也需要增強(qiáng)家庭的自我功能：一是以服務(wù)支持方式為重點，發(fā)展多樣化的服務(wù)替代方式以保障全職工作時間，發(fā)展家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)以提升家庭養(yǎng)育質(zhì)量和效率；二是提供必要的時間支持以照顧不適合公共機(jī)構(gòu)照顧的低齡嬰幼兒，同時避免過長的假期影響勞動參與；三是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)支持的基礎(chǔ)性功能。盡管一定水平的現(xiàn)金福利可能提高家庭對于兒童服務(wù)的購買力，但也可能支持女性留在家庭，因而，應(yīng)主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)支持的生育保險功能、弱勢家庭兒童基本生活需求保障等兜底性、基礎(chǔ)性功能。 三、完善生育支持政策體系的若干建議 以上述生育支持政策背后的邏輯為基礎(chǔ)，為更好構(gòu)建家庭生育支持政策，應(yīng)樹立社會投資理念，進(jìn)一步增加生育支持資源的投入與供給，促進(jìn)兒童養(yǎng)育成本社會化，進(jìn)一步為家庭賦能，減輕家庭生育和養(yǎng)育壓力，促進(jìn)女性勞動參與，將其貫穿面向家庭的服務(wù)支持、時間支持、經(jīng)濟(jì)支持等政策。 （一）加強(qiáng)服務(wù)支持：增加資源投入，大力發(fā)展替代性與賦能性服務(wù) 服務(wù)支持是指為兒童提供非家庭成員的托育機(jī)構(gòu)、家庭科學(xué)養(yǎng)育等服務(wù)，是我國生育支持政策的發(fā)展重點，需加大資源投入，促進(jìn)實現(xiàn)“適度家庭替代”，幫助有困難的家庭尤其是女性平衡工作—家庭壓力，增強(qiáng)家庭的自我服務(wù)功能。目前，我國的生育支持服務(wù)處于快速發(fā)展階段，相關(guān)政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)不斷完善，3歲以上學(xué)前教育的普及率較高，3歲以下托育服務(wù)供給、家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)數(shù)量不斷增加。與此同時，服務(wù)支持也面臨一系列困難和挑戰(zhàn)，其中，主要是3歲以下的兒童早期照顧服務(wù)仍存在一定供需缺口，存在服務(wù)的可獲取性可負(fù)擔(dān)性較弱、公益性普惠性不足、服務(wù)質(zhì)量不高等問題，需進(jìn)一步加大公共資源投入、促進(jìn)社會資源參與，構(gòu)筑托育服務(wù)與家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)共同發(fā)展的、普惠性為主的服務(wù)體系。 1. 加大公共資源投入，進(jìn)一步增加普惠性托育服務(wù)供給 按照《“十四五”規(guī)劃綱要》設(shè)立的2025年每千人擁有4.5個托位的目標(biāo)，我國的托育服務(wù)使用率將超過14%，其中新增示范性普惠托位將在50萬個以上，占比超過10%。按照規(guī)劃要求，我國的托育服務(wù)供給需求缺口將得到一定程度填補，但與2014年統(tǒng)計的33個OECD國家3歲以下兒童的平均入托率34%還有較大差距。據(jù)測算，2030年3歲以下兒童預(yù)計為3343萬人，如果期望達(dá)到34%的平均入托率水平，則托位數(shù)需要達(dá)到1136.6萬個。此外，2019年起的多項調(diào)查顯示，至少超過30%的家庭有入托意愿，尤其是對于價格可承受、服務(wù)可及、質(zhì)量有保障的普惠性托育服務(wù)。未來，繼續(xù)增加服務(wù)供給尤其是普惠性托育服務(wù)是大的趨勢，建議進(jìn)一步加大投入，充分考慮土地規(guī)劃、服務(wù)人口半徑、家庭收入等情況，統(tǒng)籌托育服務(wù)設(shè)施數(shù)量、規(guī)模和布局，在條件允許的情況下可考慮進(jìn)一步加大普惠性托位的比重。具體而言，通過場地支持、優(yōu)先保障建設(shè)用地、財政補貼、稅收優(yōu)惠、水電氣優(yōu)惠等政策措施，幫助托育機(jī)構(gòu)降低運營成本、提供家庭可負(fù)擔(dān)的普惠性服務(wù)；面對當(dāng)前規(guī)范化程度較高的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)政策標(biāo)準(zhǔn)，可考慮社會、市場的實際情況，在確保安全、規(guī)范的底線上，適當(dāng)降低場地面積等門檻，減輕機(jī)構(gòu)選址難、成本高、風(fēng)險大等困難；進(jìn)一步發(fā)揮機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和其他公辦機(jī)構(gòu)的作用，鼓勵利用自有土地或設(shè)施開辦托育，有助于緩解政府資金壓力，使更多主體參與其中。 2. 發(fā)揮政策引領(lǐng)作用，拓寬社會資源參與托育服務(wù)供給的渠道 一是扶持市場主體參與托育服務(wù)供給。在疫情等多種風(fēng)險因素的影響下，純市場化的獨立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨較大的市場壓力，如運營成本高、資金周期長，部分機(jī)構(gòu)向普惠轉(zhuǎn)型可能導(dǎo)致原有增收模式被打破，還有部分在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)出臺前就已經(jīng)開設(shè)的存量托育機(jī)構(gòu)面臨獲取合法性身份的風(fēng)險。下一步，需要在對托育服務(wù)市場進(jìn)行調(diào)研、托位進(jìn)行測算的基礎(chǔ)上，出臺標(biāo)準(zhǔn)適宜的扶持政策，為部分有主觀意愿、符合條件的托育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供普惠性服務(wù)；重視托育服務(wù)質(zhì)量的提升，促進(jìn)形成具有差異化的品牌體系，鼓勵提供多層次、多樣化服務(wù)，滿足不同家庭需求，引導(dǎo)頭部企業(yè)、行業(yè)配套的發(fā)展，促進(jìn)托育服務(wù)行業(yè)的良性運轉(zhuǎn)；對于部分尚未成功登記備案的托育機(jī)構(gòu)，為充分激活存量資源，可幫助有條件的機(jī)構(gòu)實現(xiàn)合規(guī)化。 二是鼓勵發(fā)展托幼一體化服務(wù)。隨著我國新生人口的減少，未來幼兒園入園需求人數(shù)將會縮減，閑置幼兒園學(xué)位將進(jìn)一步為托幼一體化提供資源基礎(chǔ)，已有的學(xué)前教育服務(wù)體系則為其向托育服務(wù)轉(zhuǎn)換和延伸提供了硬件設(shè)施、人才隊伍、制度建設(shè)、社會信任等基礎(chǔ)，托幼一體化的發(fā)展空間較大。未來，可進(jìn)一步制定全國性的托幼一體化扶持政策，對財政保障、人員編制予以規(guī)定，尤其需注重對公辦園和普惠性民辦園的公平扶持。同時，推動幼兒園教育和托育服務(wù)有效銜接，重視課程內(nèi)容的連續(xù)性、教學(xué)策略的過渡性、托育從業(yè)人員的實踐性養(yǎng)成等。 三是探索規(guī)范發(fā)展家庭式托育服務(wù)。長期以來，由于缺乏服務(wù)資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量參差不齊等因素，我國一直對家庭式托育服務(wù)的發(fā)展持謹(jǐn)慎態(tài)度。事實上，這一服務(wù)形式具有社區(qū)化、微型化、低成本、家庭化等特點，可滿足一部分家庭的需求，是托位供給新的增長點之一。2020年底，我國已在全國性政策文件中提出“要建立家庭托育點登記備案制度”。目前，家庭式托育的相關(guān)政策法規(guī)還未正式出臺，面臨著發(fā)展中的難題。未來，可探索對這一方式的合理引導(dǎo)和管理，研究制定家庭式托育服務(wù)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評估指標(biāo)體系等行業(yè)規(guī)范，對家庭自有住宅的使用規(guī)范、托育服務(wù)點鄰里關(guān)系協(xié)調(diào)、合理監(jiān)管等問題進(jìn)行探索。 四是將托育服務(wù)供給與家庭的需求相結(jié)合。如緩解父母工作時間與兒童照顧之間的沖突，將托育服務(wù)的兒童使用年齡段、使用時間與母親的產(chǎn)假時間、工作時間等有效銜接，提供全日制、半日制、彈性時間、喘息服務(wù)等多類型服務(wù)；滿足家庭對托育服務(wù)質(zhì)量的要求，進(jìn)一步完善嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系、管理規(guī)范、質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對服務(wù)機(jī)構(gòu)安全性、衛(wèi)生和健康、服務(wù)時間、教師照護(hù)水平等方面進(jìn)行全面評估和監(jiān)管。 3. 重視發(fā)展家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)，增強(qiáng)家庭功能 家庭是承擔(dān)兒童早期照顧最重要的責(zé)任主體，對兒童生存和發(fā)展發(fā)揮著重大的影響力。即使在未來幾年我國托育服務(wù)充分發(fā)展的情況下，也有70%～80%的兒童大多數(shù)時間是在家庭中進(jìn)行照料，并且家庭內(nèi)養(yǎng)育功能是家庭外服務(wù)難以完全替代的。許多關(guān)于兒童早期照顧現(xiàn)狀的調(diào)查研究表明，家長雖然認(rèn)識到早期養(yǎng)育的重要性，但在實踐中依然存在一系列教養(yǎng)問題，如教養(yǎng)觀念的偏差、教養(yǎng)內(nèi)容關(guān)注的不平衡、教養(yǎng)技能的缺失等，90%以上的家庭都希望獲得質(zhì)優(yōu)價廉的科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)。而與托育服務(wù)相比，相關(guān)政策對家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)的支持力度較為有限，如缺乏可操作化的定量政策目標(biāo)、資金補貼方式、具體的項目支撐等。并且，目前家庭的兒童早期養(yǎng)育知識來源主體是大眾媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等市場主體，有些存在知識傳播不合規(guī)情況，或在資本驅(qū)動下有制造和販賣育兒焦慮的嫌疑。未來，可探索為家庭提供公益性科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)。在服務(wù)內(nèi)容上，可通過入戶指導(dǎo)、親子活動、家長課堂等多樣化方式，提供面向兒童和家長的養(yǎng)育方式指導(dǎo)、兒童早期發(fā)展干預(yù)服務(wù)等服務(wù)，促進(jìn)家庭能夠有與兒童開展積極互動、建立安全依戀的技能以及為兒童早期發(fā)展創(chuàng)建健康養(yǎng)育環(huán)境的能力。在服務(wù)對象上，既要面向普通家庭，也要探索針對處境不利家庭的科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)，在一般性的科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)內(nèi)容基礎(chǔ)上，還可包含就業(yè)培訓(xùn)、獲取生活資源能力的相關(guān)內(nèi)容。尤其需探索針對農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)，將農(nóng)村處境不利家庭的科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)列入各級財政計劃，探索可負(fù)擔(dān)、可復(fù)制的兜底保障公共服務(wù)機(jī)制。在服務(wù)主體上，可統(tǒng)籌社區(qū)、托育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、專業(yè)社會組織等相關(guān)服務(wù)資源，尤其可將托育機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍延伸到所在社區(qū)的家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)領(lǐng)域。在服務(wù)質(zhì)量方面，需重視服務(wù)內(nèi)容、流程的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。入戶指導(dǎo)需滿足家庭個性需求，向家庭提供主動式指導(dǎo)，對教師的專業(yè)素養(yǎng)要求較高，可參考借鑒國際經(jīng)驗編寫入戶指導(dǎo)教程，滿足基本資質(zhì)和培訓(xùn)課時要求方可參與服務(wù)。 （二）加大時間支持：完善時間支持政策，平衡假期制度與就業(yè)的關(guān)系 時間支持是指在制度上保障工作父母有必要的育兒時間，如提供產(chǎn)假與陪產(chǎn)假、父母育兒假、縮短工作時間、彈性工作時間等。同時，在此過程中因工作時間的減少等因素，還需關(guān)注可能出現(xiàn)的就業(yè)風(fēng)險，提供必要的就業(yè)保障?？傮w上，我國既要通過制定適度的時間支持政策為家庭提供充足的養(yǎng)育空間，同時也要避免過長的假期可能影響勞動參與。我國已有的時間支持政策在生育養(yǎng)育階段均有體現(xiàn)，主要以女性產(chǎn)假、孩子周歲前的1小時哺乳假、男性陪產(chǎn)假為主，部分地區(qū)開始探索育兒假政策。與此同時，產(chǎn)假等生育假的地方性政策差異較大，養(yǎng)育階段的政策支持不足和政策類型不齊全，就業(yè)保障有待加強(qiáng)。下一步，既要繼續(xù)完善時間支持政策，更要關(guān)注假期與就業(yè)之間的銜接。 1. 建議延長全國性法定產(chǎn)假時間，進(jìn)一步完善生育假機(jī)制 2012年出臺的《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》指出，全國性產(chǎn)假的基礎(chǔ)時長為98天，可根據(jù)具體情況進(jìn)行適當(dāng)延長。當(dāng)前，各省份出臺的計生條例中以生育假或獎勵假的形式將產(chǎn)假繼續(xù)延長1～8.5個月，總計產(chǎn)假上限在128～365天。在此背景下，一方面，存在產(chǎn)假時間地域差異較大的情況。盡管各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、女性就業(yè)結(jié)構(gòu)不同，但總體上女性均面臨相似的工作與家庭沖突問題。另一方面，部分地方規(guī)定產(chǎn)假延長部分需經(jīng)個人申請、用人單位同意后實施，有些用人單位中該政策的落地存在一定阻礙。下一步，可將全國性法定產(chǎn)假適當(dāng)延長，至少不低于各地中最少的128天，達(dá)到世界衛(wèi)生組織建議的哺乳期要求，并與OECD國家?guī)疆a(chǎn)假的平均時長18.1周接近。 2. 設(shè)置全國性的陪產(chǎn)假和育兒假，或?qū)⒍吆喜橛齼杭伲桂B(yǎng)育階段的政策類型更為豐富 我國沒有全國統(tǒng)一的法定陪產(chǎn)假和育兒假，只有相關(guān)的地方性政策。各省制定的男性陪產(chǎn)假時間在7～30天，其中約有18個省份為15天，同時，少數(shù)地區(qū)如寧夏、福建、廣東、遼寧等鼓勵用人單位在子女3周歲以下期間，每年給予夫妻雙方各10天育兒假。下一步，可設(shè)立全國性的陪產(chǎn)假和育兒假，并對二者進(jìn)行統(tǒng)籌考量或合并，其目標(biāo)是給予父母更充分的育兒時間，引導(dǎo)父親分擔(dān)育兒責(zé)任和家務(wù)勞動，推動性別分工平衡。在相關(guān)假期制度中，需注重父母雙方共同休假，并規(guī)定父親的休假配額：在孩子1歲前，可為父親設(shè)置總計1～2個月的陪產(chǎn)假和育兒假，這一時長是對已有地方規(guī)定最長30天陪產(chǎn)假的延續(xù)，并與OECD國家父親平均6.7周的育兒假基本一致；可為母親提供4～6個月左右的育兒假，其與產(chǎn)假合并后的休假時長大約在10～12個月，略高于目前各地執(zhí)行的產(chǎn)假平均時間，同時低于OECD國家母親育兒假和家庭護(hù)理假（基本沒有工資或工資很低）的平均時間35.8周；在孩子1～3歲時，參考已有地方性政策，每年給予父母各10天育兒假；建議將育兒假延長到6歲，在孩子3～6歲時，每年給予父母各5天育兒假，盡管家庭在兒童進(jìn)入幼兒園階段后所需花費的照料時間減少，但仍需應(yīng)對兒童在集體生活中更容易出現(xiàn)的傳播性疾病等狀況。 3. 增加時間支持政策的靈活性，鼓勵用人單位實施彈性的工作制度，進(jìn)一步完善就業(yè)保障機(jī)制 首先，靈活的假期政策和工作時間安排有助于人們更容易地回歸工作崗位，并縮短回歸的時間。在假期政策方面，可根據(jù)父母需求，允許實行各種靈活方式，如連續(xù)休假或分隔休假、父母的休假時間分開或合并；一天中的部分時段休假或全天休假；哺乳假累積折算成完整假期等。在工作時間方面，可鼓勵用人單位為父母提供彈性工作制度，如錯時工作制、以工作任務(wù)為導(dǎo)向的彈性工作制、工作輪班、居家辦公等，或按一定比例縮短工作時間，并將其與父母陪產(chǎn)假和育兒假的靈活使用政策相結(jié)合。其次，加強(qiáng)對女性的就業(yè)保障和就業(yè)支持。在就業(yè)保障方面，由于就業(yè)歧視的隱蔽性和用人單位的相對強(qiáng)勢地位，需加強(qiáng)對孕產(chǎn)期女職工的解約保護(hù)和勞動保護(hù)，進(jìn)一步細(xì)化女性就業(yè)權(quán)利保障的法律規(guī)范，如侵權(quán)形式、責(zé)任主體、法律責(zé)任等，完善對政策執(zhí)行的主體監(jiān)督和程序監(jiān)督，拓寬女性尋求法律救濟(jì)的途徑。在就業(yè)支持方面，為職業(yè)中斷女性提供公共性就業(yè)服務(wù)項目，如就業(yè)咨詢平臺、信息平臺、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)項目等資助服務(wù)，通過政府購買專業(yè)社會組織服務(wù)等方式為女性提供更為細(xì)致、個性化的就業(yè)支持。 （三）保障經(jīng)濟(jì)支持：發(fā)揮兜底性、基礎(chǔ)性功能，建立生育成本分擔(dān)機(jī)制 經(jīng)濟(jì)支持是指國家通過直接或間接的經(jīng)濟(jì)資助（如生育津貼、家庭津貼、支持家庭的稅收減免等）來降低家庭在兒童照顧上支付的成本。我國已有的經(jīng)濟(jì)支持政策主要體現(xiàn)在生育階段的生育醫(yī)療費用補償、生育津貼（即生育假和陪產(chǎn)假期間的收入補貼）、家庭子女教育稅收減免以及針對困境兒童基本生活補助等方面。同時，存在已有支持政策的覆蓋范圍、類型與方式較為有限，部分經(jīng)濟(jì)支持方式的籌資來源不明確等情況。在我國的經(jīng)濟(jì)支持政策中，既要保基本，又要避免過高的經(jīng)濟(jì)補貼可能帶來的負(fù)面效果，如將女性留在家中而放棄就業(yè)、較大的財政支出壓力、對生育率的提升效果有限等，因而，需圍繞政策的基礎(chǔ)性、兜底性功能，合理確定政策類型、范圍、標(biāo)準(zhǔn)。 1. 擴(kuò)大生育津貼等政策的覆蓋范圍，使更多家庭能夠獲取支持 按照現(xiàn)有的生育保險制度，我國的產(chǎn)假和陪產(chǎn)假規(guī)定及其休假期間的生育津貼主要覆蓋機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、個體經(jīng)濟(jì)組織和社會組織，而非正規(guī)就業(yè)者和農(nóng)村勞動就業(yè)者不包括在內(nèi)。2021年，個別地區(qū)擴(kuò)大了女職工生育保護(hù)的范圍，如上海將農(nóng)村勞動女性納入其中。但據(jù)相關(guān)研究估算，全國范圍內(nèi)至少還有一半的就業(yè)女性沒有得到生育假和生育津貼的保護(hù)，意味著她們中的一部分在母嬰產(chǎn)假期間是缺少獨立經(jīng)濟(jì)支撐的。下一步，按照國際勞工組織公約和《婦女權(quán)益保障法》等倡導(dǎo)的，生育保護(hù)是基本的勞動權(quán)利，需建立健全面向全體人員的生育保障制度，使更多人得到生育保護(hù)。 2. 增加經(jīng)濟(jì)支持政策的類型，滿足家庭多樣化經(jīng)濟(jì)需求 在生育醫(yī)療費用補償和生育津貼等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)支持方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索適度擴(kuò)展支持方式和范圍：在稅收減免方面，可加大個稅優(yōu)惠的力度，將已有的3歲以上子女教育稅收減免向前延展，抓緊制定和落實《政府工作報告》中關(guān)于完善三孩生育政策配套措施及3歲以下嬰幼兒照護(hù)費用納入個人所得稅專項附加扣除等政策舉措；在住房保障方面，加強(qiáng)對中低收入未成年子女家庭尤其是多子女家庭的住房保障，可從增加保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房供給、降低租賃住房稅費負(fù)擔(dān)、下調(diào)貸款利率等方面給予住房支持；在兒童津貼方面，可探索對部分困難家庭發(fā)放兒童撫養(yǎng)、教育津貼，加強(qiáng)對困境兒童的分級分類保障，在孤兒保障、特困人員救助的基礎(chǔ)上，將符合最低生活保障條件的家庭納入保障范圍并適當(dāng)提高津貼水平，部分有條件的地區(qū)可試點面向普通家庭的生育補貼制度；針對多子女家庭，可給予更高的子女教育專項附加扣除額度。 3. 建立生育成本分擔(dān)機(jī)制，合理劃分國家、用人單位和個人責(zé)任 目前我國在生育津貼的籌資來源方面，全國統(tǒng)一規(guī)定的基礎(chǔ)產(chǎn)假所涉及的生育津貼主要由社會保險或公共基金承擔(dān)，而各地的獎勵性產(chǎn)假期間尚未完全明確由用人單位或由社會保險、公共基金負(fù)擔(dān)，陪產(chǎn)假期間則更多以用人單位為主。當(dāng)津貼來源以用人單位為責(zé)任主體時，其不僅需承擔(dān)部分津貼支出，還面臨休假期間人力資源的缺失。因而用人單位從成本衡量的角度考慮，可能會產(chǎn)生相關(guān)假期使用率偏低，并帶來對女性的就業(yè)歧視。下一步，可分類分段設(shè)置獎勵性產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假期間父母收入的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和津貼來源，建議主要由社會保險和公共基金承擔(dān)，并對用人單位在休假期間的社保繳費等相關(guān)經(jīng)濟(jì)支出、人力資源缺失以稅收優(yōu)惠等形式給予適當(dāng)補償，或?qū)蛡蚺毠?shù)量較多的企業(yè)給予一定的稅收減免或補貼等優(yōu)惠政策。 | |
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